Op 30 mei is de nieuwe Eerste Kamer gekozen. Maar wat doet de Eerste Kamer eigenlijk? Wat is haar plek in ons staatsbestel? Wat is haar macht en invloed op het regeringsbeleid? En hoe gaat het Kabinet Rutte IV zijn wetgevingsagenda naar meerderheden in zowel de Tweede als de Eerste Kamer loodsen?
Ons parlementaire tweekamerstelsel
Ons Nederlandse parlementaire systeem rust op nationaal niveau sinds 1815 op een stelsel van twee kamers. Het politieke primaat berust bij de Tweede Kamer, die bestaat uit 150 rechtstreeks gekozen fulltime leden. De taak van de Tweede Kamer is drieledig: volksvertegenwoordigend, medewetgevend en controlerend.
De Eerste Kamer bestaat uit 75 leden, die getrapt worden gekozen. De taak van de Eerste Kamer is tweeledig: medewetgevend en controlerend. Het lidmaatschap heeft geen fulltime karakter. De Eerste Kamer vergadert in plenaire samenstelling doorgaans alleen op dinsdagen.
Verkiezingen Eerste Kamer
De zittingsduur van de Eerste Kamer is vier jaar. De getrapte verkiezingen worden gehouden in de maand mei volgend op de verkiezingen van Provinciale Staten. Het zijn de nieuw verkozen Staten die stemgerechtigd zijn voor de Eerste Kamer. In 2017 is dit uitgebreid met leden van kiescolleges van Caribisch Nederland en Nederlanders woonachtig in het buitenland.
De zeteltoedeling is complex. Aan de uitgebrachte stemmen wordt een stemwaarde toegekend. Een stem van een Statenlid uit het dichtbevolkte Zuid-Holland telt dus zwaarder dan een stem uit het dunnerbevolkte Zeeland.
De verdeling van de restzetels kan en wordt door partijen beïnvloed door het maken van onderlinge afspraken. Partijen met een stemmenoverschot kunnen Statenleden vragen hun stem op een andere partij uit te brengen om die partij aan een restzetel te helpen. Door tactisch stemmen hebben de partijen die in de Tweede Kamer de coalitie vormen twee restzetels weten te verschuiven van BBB en PVV naar CDA en CU. Ook fouten of disloyaliteit aan de eigen partij kunnen leiden tot zetelverschuiving. Door een stem van een dissident Zuid-Hollands Statenlid verloor GroenLinks dit jaar een zetel ten gunste van Volt, die daarmee het zeteltal verdubbelde naar twee. In 2011 kleurde een Statenlid het vakje op het stemformulier met een balpen blauw in plaats van het voorgeschreven rood. Dat kostte D66 toen een zetel.
De politieke betekenis van de uitslag
Nieuwe wetgeving komt alleen tot stand als deze in beide Kamers door een meerderheid wordt gesteund. In de Tweede Kamer kan de regering doorgaans op steun rekenen van de coalitiepartijen VVD, D66, CDA en CU. Zij hebben daar een meerderheid van 77 zetels. In hun coalitieakkoord hebben zij de hoofdpunten van beleid en een wetgevingsagenda verankerd.
Een coalitiemeerderheid in de Eerste Kamer is immer ongewis. Allereerst zijn de fracties in de Eerste Kamer niet gebonden aan een coalitieakkoord. Bovendien had en heeft de coalitie in de Eerste Kamer geen meerderheid. Sterker nog: het zeteltal van de coalitiepartijen is gedaald van 32 naar 24 zetels. Er zijn maar liefst 14 extra stemmen nodig voor het bereiken van de minimale meerderheid van 38 zetels. Dat stelt de regering voor hoofdbrekens en onzekerheid over het verkrijgen van meerderheidssteun voor wetsvoorstellen. Niet voor het eerst. Al vanaf 2010 ontbreekt het opeenvolgende kabinetten aan coalitiemeerderheden in de Eerste Kamer.
De Eerste Kamer als ‘chambre de reflection’
De taak- en rolopvatting van de Eerste Kamer verschilt wezenlijk van de Tweede Kamer. Omdat de Eerste Kamer niet rechtstreeks is gekozen door burgers, is de volksvertegenwoordigende rol niet overheersend. De Eerste Kamer eerbiedigt daarin het politieke primaat van de Tweede Kamer. In de Tweede Kamer ligt de nadruk van Kamerleden en fracties sterk op het vertolken van ideeën en gevoelens van het deel van het electoraat dat wordt vertegenwoordigd. In de debatten wordt het verbale verkeer doorgaans niet beheerst door het zoeken naar raakvlakken, maar naar het uitvergroten van de verschillen. De tegenstellingen tussen oppositie en coalitie worden scherp gemarkeerd en bewindslieden worden door de oppositie scherp en gedetailleerd gecontroleerd en bevraagd.
De Eerste Kamer wordt minder gestuurd door de dagelijkse politiek. Zij heeft weliswaar, evenals de Tweede Kamer, een controlerende taak, maar richt zich echter primair op de kwaliteit van de wetgeving, zoals de aspecten van doelmatigheid en uitvoerbaarheid.
Ook in het budgetrecht is de Eerste Kamer terughoudend. Het primaat van de direct gekozen Tweede Kamer over de verdeling van de rijksmiddelen wordt hier ook geëerbiedigd.
De Eerste Kamer ontbeert het recht van amendement. Zij kan wetsvoorstellen niet wijzigen, maar slechts aanvaarden of verwerpen. Ook is de Eerste Kamer terughoudend in het gebruik van andere instrumenten. Het enquêterecht en het ter verantwoording roepen van de regering met het interpellatierecht wordt slechts sporadisch toegepast. Politieke uitspraken in de vorm van moties worden wel gedaan, maar in aantal veel minder dan in de Tweede Kamer.
Hoe manifesteert de macht van de Eerste Kamer zich?
Ondanks het relatief beperkte grondwettelijk instrumentarium en de terughoudendere taak- en rolopvatting heeft de Eerste Kamer toch veel macht en invloed, dat zich subtiel en zeer effectief manifesteert. Niet door het frequent verwerpen van wetsvoorstellen, maar door toezeggingen te ontlokken aan bewindspersonen. Ook door van bewindslieden precieze uitleg te vragen over de wijze waarop wetsbepalingen moeten worden gezien en gelezen oefent de Eerste Kamer haar invloed uit. De rechterlijke macht betrekt de wetsbehandeling immers bij de toepassing van de wet in jurisprudentie.
De Eerste Kamer heeft geen bevoegdheid om het wetsvoorstel te wijzigen, maar mag bewindslieden wel ‘uitnodigen’ om een zogeheten novelle te presenteren: een wetsvoorstel ter verbetering van of aanvulling op de ingediende wet.
De onafhankelijkere opstelling van leden en fracties van de Eerste Kamer betekent minder partijdiscipline, eigenstandigere afwegingen en een subtielere wijze van beïnvloeden. Hoe dat werkt, wordt goed uitgelegd in dit artikel waarin het lid Koole van de Eerste Kamer zich verantwoordt over de wijze waarop de PvdA-fractie in de Eerste Kamer uiteindelijk wel steun verleende aan de ratificering van het internationale handelsverdrag CETA in tegenstelling tot de fractie in de Tweede Kamer.
Ook de behandeling van de Spoedwet Stikstof is een goed voorbeeld van hoe de regering er in slaagde een meerderheid te verwerven voor een politiek gevoelig wetsvoorstel, door in de Eerste Kamer, aanvullend op de coalitie, steun te verwerven bij de fracties van de SGP, SP en de Groep Otten.
De impact van de verkiezingen van 2023 op de politieke agenda van het kabinet Rutte IV
Al voor de verkiezingen van de Eerste Kamer wierpen de schaduwen van de verschuivende politieke verhoudingen zich vooruit. De BBB is, met 16 zetels, veruit de grootste fractie geworden en eist meer invloed en zeggenschap op het regeringsbeleid. Niet alleen als het gaat om de aanpak van het stikstofvraagstuk, dat inzet was bij de verkiezingen. De, niet ingewilligde, eis om de stemming over de Wet toekomst pensioenen te verdagen, in afwachting van de installatie van de nieuwe Eerste Kamer, getuigt daar ook van.
Ook aan de andere zijde van het politieke spectrum roert de zogeheten ‘linkse wolk’ zich. Hoewel de combinatie van GroenLinks en PvdA in totaliteit een zetel verloor, vormt ze een gezamenlijke fractie van 14 leden die aan politieke relevantie heeft gewonnen.
Voor de regering is het vrijwel onmogelijk om zonder hetzij de BBB, hetzij de combi GroenLinks/PvdA een meerderheid van tenminste 38 zetels te verwerven in de Eerste Kamer. Dat kan tot patstellingen leiden. Een wetsvoorstel voor de aanpak van stikstof dat de BBB veel te ver gaat, maar niet ver genoeg voor GroenLinks/PvdA is zo goed als onmogelijk door de Eerste Kamer te leiden.
De wijziging van de salderingsregeling voor elektriciteit opgewekt door zonnepanelen vergt een wijziging van de Elektriciteitswet, waaraan GroenLinks/PvdA in de Tweede Kamer geen steun hebben verleend. Op de website van de BBB wordt in krachtige woorden afstand genomen van dit wetsvoorstel.
Aan de manoeuvreerkunst van premier Rutte en de leden van zijn regering worden hoge eisen gesteld in de resterende regeerperiode. Laverend in de woelige politieke golven moeten klippen zowel aan bak- als stuurboord worden omzeild.
