Nu de Voorjaarsnota 2025 op tafel ligt, kijken wij samen met William Moorlag en Mark Dierikx, associés bij Publieke Zaken, terug naar het hele proces. Met hun jarenlange ervaring in zowel het publieke domein als de politiek bieden William en Mark een uniek perspectief op de totstandkoming én de politieke lading van de Voorjaarsnota.
Het belang van de Voorjaarsnota
Wat ooit een saaie, technische update van de begroting was, is uitgegroeid tot een politieke happening van de eerste orde. “De Voorjaarsnota is in de loop der jaren véél meer geworden dan een technische update,” gaf William aan. “Steeds vaker is het een complete verbouwing van de begroting, gedreven door snelle economische veranderingen, het koopkrachtbeleid, de overheidsfinanciën en geopolitieke spanningen.” Dit jaar is volgens hem geen uitzondering: de klimaatopgave, de stikstofproblematiek en ontwikkelingen in de internationale handel zetten forse druk op de begrotingskoersen. Bovendien stelt William dat de Voorjaarsnota sinds 2022 nadrukkelijker de functie heeft gekregen van een financiële vooruitblik op het komende jaar. “In feite wordt in de Voorjaarsnota de begroting 2026 al in de grondverf gezet.” Het kabinet moet namelijk voor 1 juni in de Voorjaarsnota aan de Europese Commissie rapporteren en verantwoorden hoe de staatsschuld (EMU-schuld) en het begrotingstekort (EMU-saldo) zich in de komende jaren onder de afgesproken plafonds ontwikkelen. In deze Voorjaarsnota is dat ruimschoots het geval en geeft dit politieke spanning.
Ook Mark onderstreept het veranderende karakter van de Voorjaarsnota. Volgens hem is het “altijd een technische exercitie geweest en in zekere zin ook nu zo gebleven”. Toch constateert hij dat deze editie uitzonderlijk politiek beladen was. Waar de begroting 2025 op Prinsjesdag feitelijk een voortzetting van het Hoofdlijnenakkoord was, konden de nieuwe bewindspersonen hun eigen inzicht pas ontwikkelen in het najaar van 2024. “Omdat deze coalitie eind 2024 en begin 2025 veel besluitvorming uitstelde tot de Voorjaarsnota kwam er ineens ongekend veel politieke druk te liggen op de gesprekken rond de Voorjaarsnota,” gaf Mark aan, “Dat is best ongebruikelijk.” Opmerkelijk is volgens hem dat de minister van Financiën uiteindelijk de teugels strak hield waardoor er weinig ruimte was om beleidswijzigingen mogelijk te maken. Het resultaat hiervan is een verzameling van vooral kleine aanpassingen. “Eigenlijk hadden we dit kunnen zien aankomen,” zei Mark. Het is volgens hem niet gek dat veel grote dossiers zijn doorgeschoven naar de zomer van 2025, aangezien pas bij Prinsjesdag 2025 het kabinet echt zijn eerste eigen begroting kan presenteren.
Totstandkoming van de Voorjaarsnota
Waar de Kamer ooit technisch kon controleren, is zij nu veelal toeschouwer van politieke deals die ergens anders worden gesloten. “Belangrijke keuzes zijn dit keer primair gemaakt door de fractievoorzitters van de coalitiepartijen,” vertelt William ons. “Niet door het kabinet zelf.” Dit heeft geleid tot beleid van twijfelachtige kwaliteit, waarbij William de slecht doordachte huurbevriezing als voorbeeld noemt, waarbij de investeringscapaciteit van woningcorporaties verdampen. “De politieke stelregel: ‘de regering regeert, het parlement controleert’ is hiermee geweld aangedaan”, aldus William. De moeizame besluitvorming leverde een kwetsbaar compromis op, waarin vooral de kortetermijnwensen van de coalitiepartijen zijn bediend. Daar heeft de langetermijnaanpak voor onder meer groene industriepolitiek en de noodzakelijk reductie van stikstofuitstoot onder te lijden.
Mark herkent eveneens dit beeld: “De ministers zijn bij de finale besluitvorming niet aanwezig geweest.” De Voorjaarsnota 2025 was het product van de minister van Financiën en de vier fractievoorzitters, waarbij zelfs de premier slechts zijdelings betrokken lijkt te zijn. Juist omdat de partijleiders in de Tweede Kamer zijn gebleven en niet zoals gebruikelijk in het kabinet zaten, kon dit zo gebeuren. “Dit wordt extraparlementair genoemd, maar is het niet.” Het bijzondere is dat alleen de minister van Klimaat en Groene Groei, en in mindere mate de minister van LVVN, een eigen positie had, omdat zij met een aparte beleidsbrief mocht komen en zelf aan het stuur zat. Volgens Mark had de minister van KGG wel één duidelijke beperking: geen extra middelen!
Wat had beter gekund?
Volgens William ligt een deel van het probleem in het gebrek aan langetermijnvisie. Het kabinet heeft momenteel weinig gezag en opereert binnen de grenzen van een wankele en versnipperde coalitie, die vooral bezig is met de dagelijkse politieke dynamiek. William stelt dat om antwoorden op de grote lange-termijn vraagstukken te formuleren, het kabinet er verstandig aan zou doen om brede samenwerking met wetenschap, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties aan te gaan. Op deze manier wordt er gebruikgemaakt van het probleemoplossend vermogen vanuit de samenleving om antwoorden te vinden, buiten het volle licht van de schijnwerpers. Of zoals William het ook wel formuleert, “Klassiek polderen!”. Bovendien wordt deze aanpak ook al bij arbeidsmigratie ingezet via advies van de SER en een Interdepartementale Beleidsonderzoek, waarvan de resultaten tegen de zomer worden verwacht. “Mogelijk wordt daarin de basis gelegd voor samenhangend beleid.”
Mark benoemt ook het gebrek aan langetermijnvisie en vraagt zich ook af of er überhaupt is gekeken naar samenhang tussen de maatregelen. Is er rekening gehouden met de uitvoerbaarheid, zeker nu de ambtelijke capaciteit met 22% moet krimpen? Zijn onderlinge effecten in beeld? Veel van de doorrekeningen van de effecten van maatregelen gaan nu pas plaatsvinden, wat volgens Mark de discussie met de oppositie niet prettig maakt. Zo wordt voor de klimaatmaatregelen pas in het najaar, bij de KEV, duidelijk of de CO2-reductiedoelen in 2030 en 2035 haalbaar blijven. Wel is nu al duidelijk dat de inschatting van minister Hermans, waarbij 10 tot 12 extra megaton CO2-reductie zal plaatsvinden, onvoldoende lijkt om de kans op het halen van deze doelen genoeg te verbeteren.
Opvallende wijzigingen
Volgens Mark was het opvallend dat het proces rondom de Voorjaarsnota vooral lijkt te zijn benut om iedere coalitiepartij iets te bieden voor de eigen achterban. “Het lijkt erop dat er niet breder is onderhandeld om te zorgen dat er in Tweede en Eerste Kamer vooral voldoende steun is te vinden.” Veel ruimte om de Voorjaarsnota inhoudelijk nog aan te passen in Tweede of Eerste Kamer ziet Mark niet. Ambtelijk zal alles op alles moeten worden gezet om de uitvoering van de genomen besluiten rond te krijgen. Waar bij wetsvoorstellen uitvoeringstoetsen verplicht zijn, is dat bij een document als de Voorjaarsnota namelijk niet het geval.
Stikstof
Een van de dingen die dit jaar het meeste is opgevallen volgens William is de aanpak van de stikstofproblematiek. Of beter gezegd: het uitblijven van echte keuzes. “In plaats van een doorbraak, presenteert het kabinet niet meer dan een ‘startpakket’,” stelde William teleurgesteld vast. Ondanks vijf jaar discussie en duidelijke aanbevelingen van de commissie-Remkes in 2020, blijft het kabinet steken in halve maatregelen. William vergeleek de aanpak zelfs met Michael Jacksons’ Moonwalk: energiek stappen zetten zonder van je plek te komen. Het startpakket biedt ook volgens experts geen enkele zekerheid dat de vergunningverlening daadwerkelijk vlot getrokken wordt. “Het kabinet levert nu in het startpakket niet meer dan een flauw opgewarmd prakje, dat – zo blijkt uit het advies van de landsadvocaat- geen enkele zekerheid geeft dat de vergunningsverlening ‘van het slot komt’”. Boeren, vooral de zogeheten PAS-melders, blijven dus in onzekerheid. Ook bedrijven blijven wachten, waardoor Nederland investeringen verliest die hard nodig zijn voor economische en duurzame groei.
Klimaatmaatregelen
Ook heerst over de aanvullende klimaatmaatregelen een dubbel gevoel bij William. De noodzaak om de klimaatcrisis aan te pakken is glashelder. Tegelijkertijd worstelt de energie-intensieve industrie met een dramatisch verslechterende concurrentiepositie. William illustreert het dilemma van de keuze tussen ofwel het verdwijnen van strategisch belangrijke industrie ofwel temporiseren van klimaatbeleid. “Het kabinet schippert,” zo vatte William het kernachtig samen. Positief is William wel over het feit dat de controversiële plasticheffing en -norm voorlopig van de baan zijn, aangezien deze schadelijk waren voor de concurrentiepositie van de Nederlandse industrie. “Nederland liep te ver vooruit op Europese regelgeving,” lichtte William toe. “Daardoor zou de productie en daarmee gemoeide werkgelegenheid naar het buitenland verschuiven.” Wel blijft de vraag hoe de vrijgevallen financiële taakstelling nu wordt ingevuld; dit schuift het kabinet door naar Prinsjesdag. Tot die tijd is er nog ruimte voor inspraak. “Positief is dat de zogeheten Plastictafel de industrie de kans biedt om hier invloed op uit te oefenen.”
IBO Bekostiging Elektriciteitsinfrastructuur
Opvallend volgens Mark was de trage doorwerking van beleidsverkenningen zoals het IBO Bekostiging Elektriciteitsinfra. Hoewel daar volgens Mark wel een degelijke kabinetsreactie op is gekomen met een overzicht van nieuwe beleidsmaatregelen, worden de uitwerkingen van veel van deze voorstellen doorgeschoven naar latere momenten in 2025. Ook de Autoriteit Consument & Markt (ACM) krijgt volgens Mark de nodige werkdruk met de verdere uitwerkingen, aangezien veel onderwerpen nog “nader bezien” moeten worden. “Nadat maatschappelijke partijen hadden uitgekeken naar deze IBO, verschuift de verwachting nu naar het najaar van 2025″, stelt Mark. Hierbij noemt hij de mogelijkheid van het afschrijven van de kosten voor de aanleg van elektriciteitsinfrastructuur als voorbeeld waar pas later in 2025 meer over bekend zal worden. Ook geeft Mark aan dat het concrete budget van 22,5 miljoen euro voor een expertpool, die procedures bij decentrale overheden moet versnellen, goed klinkt, maar niet zomaar operationeel is. “Kortom, hoewel de IBO goed klinkt, zal het nog enige tijd duren voordat er concrete resultaten uit voortkomen die echt nieuw en ander beleid in gang zetten.” Wel is het al duidelijk dat Klimaatfondsmiddelen niet mogen worden ingezet voor deze elektriciteitsinfrastructuur, ondanks de suggesties van verschillende partijen, zoals de IBO-voorbereiders zelf.
Wat betekent de Voorjaarsnota op de korte termijn?
Volgens Mark kunnen we nu al voorspellen dat in 2025 veel nog niet tot stand zal kunnen komen van de Voorjaarsnota. Alle discussie in het parlement vindt namelijk pas vlak voor het zomerreces plaats en, omdat de Voorjaarsnota eerst volledig moet zijn behandeld en goedgekeurd, kan de ambtelijke organisatie nu nog geen uitvoeringsstappen zetten. Zo vertelt Mark ons: “Voorbereidend werk kan natuurlijk wel worden gedaan maar financiële verplichtingen aangaan vergt goedgekeurde budgetten en dat wordt juni.” Om de mogelijke gevolgen van het niet-goedkeuren van de Voorjaarsnota te illustreren, opperden zowel Mark als William het voorbeeld van de val van het kabinet-Rutte I in het voorjaar van 2012. Toen liepen de onderhandelingen over de Voorjaarsnota namelijk vast, waarop de PVV haar gedoogsteun aan het CDA/VVD-kabinet introk. “Ook daar werd stevig onderhandeld, met een grote bezuinigingsopgave als verschil met nu, maar trok de PVV zich uiteindelijk terug als gedoogpartner.” Net zoals dit jaar, vonden de onderhandelingen in het Catshuis, tussen premier Rutte, vicepremier Verhagen en PVV-fractieleider Wilders, plaats buiten de gebruikelijke betrokkenheid van vakministers en ambtelijke ondersteuning. Nadat het kabinet viel in april, sloot onder hoge druk de minister van FIN “het lenteakkoord” met een nieuwe meerderheid in de beide Kamers zonder PVV-steun. “Ambtelijk bood dat destijds juist de ruimte om door te werken, ondanks de demissionaire status van het kabinet,” stelt Mark. Dit lenteakkoord werd dan ook de basis voor de begroting 2013, voegt William toe.
De komende periode tot het zomerreces staat in het teken van het debat over de Voorjaarsnota, waarna direct de besprekingen over de begroting voor 2026 beginnen, die medio augustus moeten zijn afgerond. Net zoals na 2012 de Voorjaarsnota’s weer voornamelijk technische bijstellingen werden zonder veel politieke lading, is de hoop van Mark dat ook dit jaar de politieke turbulentie rond de Voorjaarsnota eenmalig blijft en de begrotingscyclus met Prinsjesdag als moment voor nieuwe beleidsvoornemens wordt hersteld.
Zeker is dat de Voorjaarsnota 2025 niet alleen een financiële momentopname was, maar ook een scherpe afspiegeling van de bestuurlijke spanningen en de strategische keuzes die het land de komende jaren toch echt zal moeten maken.
William is sinds mei 2021 associé bij Publieke Zaken. Eerder was hij onder meer werkzaam als FNV-bestuurder, gedeputeerde in Groningen, en Tweede Kamerlid, waar hij woordvoerder was voor onder andere Economische Zaken en Klimaat, Landbouw en Natuur. Bij Publieke Zaken helpt hij organisaties verbinding te maken en vooruitgang te boeken met zijn brede ervaring, met focus op grote transities zoals energie, landbouw en grondstoffen.
Mark begon zijn loopbaan als organisch chemicus, maar stapte in de jaren ‘80 over naar de Rijksoverheid. Tot zijn pensioen in 2019 vervulde hij diverse topfuncties binnen onder andere Economische Zaken, Buitenlandse Zaken, Verkeer & Waterstaat en Binnenlandse Zaken. Hierdoor is hij als associé bij Publieke Zaken een waardevolle sparringpartner voor vragen over onder meer industriebeleid, energie, mobiliteit, en overheidsrelaties.
