Uit de Klimaat en Energieverkenning (KEV) 2022, die op 1 november vorig jaar uitkwam, bleek namelijk dat de bestaande kabinetsplannen voor CO2-reductie nog niet optellen tot het gewenste doel van 55% reductie ten opzichte van 1990. Deze KEV wordt ieder jaar gepubliceerd om juist die inzage te geven in het CO2-reductie bereik van de voorgenomen klimaatmaatregelen. Het vastgesteld en voorgenomen beleid leidt volgens de KEV 2022 slechts tot een emissiereductie van 39 tot 55% in 2030. Dat deze bandbreedte relatief groot is, heeft te maken met een groot aantal onzekerheden waarmee rekening gehouden wordt in de rekenmodellen, zoals economische groei en technologische vooruitgang. Het IBO Klimaat moet dan ook de brug vormen tussen de KEV en de klimaatdoelen van Nederland voor 2030. De totstandkoming van het ambtelijk rapport stond onder leiding van Laura van Geest, bestuursvoorzitter van de Autoriteit Financiële Markten. Zij gaf leiding aan een interdepartementale werkgroep van ambtenaren van de ministeries EZK, I&W, LNV, BZK, FIN en enkele andere experts van onderzoeksinstituten en de Nederlandse Bank.
Met het IBO Klimaat als menukaart voor CO2-reductiemaatregelen, is minister Jetten op papier de chefkok die verantwoordelijk is voor het samenstellen van het volledige ‘emissiereductiediner’. Alhoewel, in de praktijk blijkt dat er op hoog politiek niveau onderhandeld wordt over de maatregelen. Van Geest liet in het rapport al optekenen dat de tijd van het laaghangend fruit voorbij is. Zoals de titel van het rapport luidt: “Scherpe doelen, scherpe keuzes”, zullen de te kiezen maatregelen die optellen tot de gewenste emissiereductie in 2030 hoogstwaarschijnlijk niet bij iedereen in de smaak vallen. Een proefballonnetje voor een bijmengverplichting van biobrandstoffen in de mobiliteitssector, wat vermoedelijk niet geheel ontoevallig in de media belandde, kon zo op veel weerstand van de publieke opinie rekenen.
Het IBO maakt een onderscheid tussen te nemen maatregelen op basis van de sectortafels zoals die zijn ontstaan in het Klimaatakkoord. Dit zijn de sectortafels gebouwde omgeving, landbouw en landgebruik, mobiliteit, industrie en elektriciteit. Tot slot zijn er sectoroverstijgende maatregelen in kaart gebracht. Om tot de gewenste emissiereductie te komen is additioneel beleid nodig dat optelt tot 22 Mton CO2-reductie. Die megatonnen kunnen dus, afhankelijk van de voorkeur van de minister en het kabinet, verdeeld worden over de sectortafels. Op de menukaart staan 77 maatregelen die voornamelijk gericht zijn op normering en beprijzing. Dit was tevens de opdracht vanuit de minister, aangezien er met het Klimaatfonds al een grote focus op subsidiërende maatregelen ligt. Het IBO heeft tot slot een voorschot genomen op het samenstellen van maatregelenpakketten. Zo is er een centraal pakket samengesteld waar omheen het rapport grotendeels toelichting biedt. Daarnaast bevat het rapport twee alternatieven pakketten, waarbij één pakket de landbouw en één pakket de ETS1-sectoren ontziet.
De menukaart
Het centrale pakket uit het IBO rekent de grootste emissiereductie voor in de mobiliteitssector, waar een additionele vermindering van 5,6 Mton aan emissies wordt voorgesteld. Maatregelen die hier worden voorgesteld zijn onder andere het verbieden van nieuwverkoop van fossiele zakelijke auto’s, het aanscherpen van betalen naar gebruik, het fors verhogen van de bijmengverplichting van biobrandstoffen in het wegverkeer en het verduurzamen van de luchtvaart door een vliegbelasting. Daarnaast zouden aanvullende maatregelen nodig lijken om de laadinfrastructuur voldoende snel uit te rollen om aan de laadvraag van het toekomstige wagenpark te voldoen.
- Na de mobiliteitssector, is de sector industrie samen met de sector landbouw en landgebruik de grootste emissiereductie toebedeeld in het centrale pakket. Beide sectoren moeten volgens dit pakket aan een emissiereductie van 5,5 Mton geloven. Voor de industrie wordt deze additionele emissiereductie met name geschetst door het verhogen van de nationale CO2-heffing naar 250 euro per ton CO2 in 2030. Tevens zou het aantal dispensatierechten voor 2030 met 3,7 Mton moeten worden verlaagd. Daarnaast zou er een verplicht deel gerecyclede plastics moeten komen en zou afvalverbranding moeten worden verminderd en de daarbij vrijgekomen emissies opgevangen moeten worden met CCS. Als randvoorwaarde wordt een Climate Urgency Office voorgesteld om knelpunten te identificeren en op te lossen.
- Tegelijkertijd wordt er in de landbouwsector voorgesteld om te sturen op de grootte van de veestapel en het invoeren van duurzaamheidsnormen voor veevoer. Ten tweede wordt er voorgesteld om via o.a. een belasting op vlees en zuivel een verschuiving naar plantaardige eiwitten te bewerkstelligen. Tot slot wordt het aanscherpen van beprijzend beleid in de glastuinbouw genoemd als optie om de uitstoot in de landbouwsector te reduceren.
- In de gebouwde omgeving is volgens het centraal pakket een additionele emissiereductie van 2,3 Mton nodig. Dat totaal zou onder andere behaald moeten worden door het normeren van duurzaamheid van koopwoningen dat aansluit bij het transactiemoment. Daarnaast zou de energiebelasting zo omgegooid moeten worden dat het gasgebruik in de toekomst duurder wordt, terwijl het elektriciteitsgebruik goedkoper wordt. Tot slot is de belangrijkste hoofdmaatregel uit het centrale pakket in deze sector het normeren van duurzaamheid van de utiliteitsbouw en het aanscherpen van de energieprestatie-eisen van gebouwen.
- Het centrale pakket belast de elektriciteitssector met de minste additionele CO2-reductie; 2,2 Mton in totaal. Die reductie moet volgens het pakket gehaald worden door het faciliteren van een verdere uitrol van zonne-energie door het stimuleren van batterijen bij zonneparken, het normeren en stimuleren van zon op dak en parkeerterreinen en het onderzoeken van zon op zee. Daarnaast zou nu al een normerend plan uitgewerkt moeten worden om in 2035 tot een uitstootvrije elektriciteitssector te komen en zou elektriciteitsgebruik door maatregelen in andere sectoren bespaard moeten worden.
Ter afsluiting kijkt het IBO expliciet naar aandachtspunten en randvoorwaarden die nodig zijn om de voorgestelde maatregelen goed te kunnen implementeren. Op het gebied van draagvlak en gedrag wordt bijvoorbeeld geadviseerd om gedragsexperts vroegtijdig te betrekken bij het maken van klimaatbeleid. Ten aanzien van de uitvoering wordt aanbevolen om vergunningverlening te versnellen en vertraging in procedures te voorkomen. Daarnaast wordt voorgesteld om nationaal borgende instrumenten zoals een emissieplafond te onderzoeken in het kader van de langere termijn. Tot slot wordt er ook een groot aantal aandachtspunten uitgelicht ten behoeve van negatieve emissies, zoals het bepalen wanneer CCS-capaciteit bewaard moet worden voor negatieve emissies.
De politieke bereiding
Het rapport telt in totaal 100 pagina’s, 77 voorgestelde maatregelen, legio randvoorwaarden en drie uitgelichte maatregelenpakketten. Met andere woorden, genoeg reden voor Kamerleden om extra uitleg te vragen in de vorm van een technische briefing in de Tweede Kamer. Die kwam er op 6 april jongstleden. Bontenbal (CDA) en Erkens (VVD) vroegen expliciet aandacht voor mogelijke weglekeffecten voor de industrie bij het afschaffen van degressiviteit en het vergogen van de CO2-heffing. Van Geest bracht daar tegenin dat CE Delft en het PBL de werkgroep wel op de vingers getikt zou hebben als de mogelijke weglekeffecten draconisch zouden zijn. Daarnaast vroeg Teunissen (PvdD) inzake de landbouwsector naar het verschil in emissiereductiepotentie tussen innovatieve maatregelen en krimp van de veestapel. Het antwoord luidde dat een reductiepotentieel van zo’n 40% behaald kan worden door middel van technische maatregelen.
Zo’n anderhalve week na de technische briefing in de Tweede Kamer volgde het Notaoverleg dat de Tweede Kamer met de minister voor Klimaat en Energie hield op maandag 17 april 2023. Het feit dat er een notaoverleg georganiseerd werd in plaats van een gebruikelijker commissiedebat heeft te maken met het feit dat Kamerleden via een notaoverleg direct moties in kunnen dienen. Dat wilden Kamerleden graag, om er zo voor te zorgen dat eventueel aangenomen moties meegenomen konden worden in de besluitvorming over de aanvullende klimaatmaatregelen. Met het oog op een voldoende doorberekening van de klimaatplannen in de KEV van dit jaar, dient die besluitvorming voor 1 mei te zijn afgerond. Dat is namelijk de deadline die het PBL hanteert ter doorberekening van beleid in de KEV. Kamerlid Thijssen (PvdA) zag dan ook zijn kans schoon om in de laatste regeling van werkzaamheden nog een stemming over de ingediende moties aan te vragen vóór het Kamerreces. Met name voor de oppositiepartijen was het wel slikken dat minister Jetten voor Klimaat en Energie tijdens het notaoverleg nul van de elf ingediende moties oordeel Kamer had gegeven. Het was dan ook geen grote verassing dat alle in stemming gebrachte moties verworpen werden.
Het voorgeschotelde beleid?
En dat maakt dat aan de vooravond van het voorgeschotelde beleid, de aanvullende klimaatmaatregelen voor het grote publiek nog steeds in het ongewisse zijn gebleven. We hebben al even mogen proeven van de amuse van de bijmengverplichting voor biobrandstoffen, maar de ontvangst daarvan was kritisch. Bovendien lieten berichtgevingen hieromtrent zien dat (aanvullend) klimaatbeleid de zoveelste horde is die de regeringspartijen pijnlijk uiteendrijft. Met de berichtgeving vandaag dat het kabinet zo goed als rond is over de klimaatplannen, wordt de bekendmaking ervan verwacht na de ministerraad vanmiddag. Hiermee lijkt de deadline van 1 mei ter doorberekening van de plannen in de volgende KEV gehaald te worden. Dat is belangrijk nieuws voor het halen van de klimaatdoelen in 2030. Die doelen staan reeds onder druk door bijvoorbeeld de stikstofproblematiek, netcapaciteit en arbeidstekorten. Als daar ook nog besluitenloosheid over de klimaatmaatregelen bij was gekomen, raakten de gestelde doelen steeds verder uit zicht terwijl de maanden richting 2030 steeds verder aftellen. Het is nu nog wachten, voordat we weten wat voor additioneel klimaatbeleid we voorgeschoteld krijgen. Dit klimaatpakket zal vandaag (25/04/2023) na de ministerraad bekend worden. Dit pakket valt samen met de besluitvorming omtrent de Voorjaarsnota. Ook de Voorjaarsnota zal naar verwachting voor het eind van de maand naar de Tweede Kamer worden gestuurd. De nasleep van het vandaag aan te kondigen beleid zal na het Kamerreces weer de volle aandacht krijgen. Te horen krijgen wat er op het menu staat is één ding, maar uiteindelijk gaat het om de smaak. Bovendien wordt de soep niet altijd zo heet gegeten als deze wordt opgediend.
