Donderdagochtend 24 oktober presenteert het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) de Klimaat- en Energieverkenning (KEV) van 2024. De KEV biedt een gedetailleerd overzicht van de historische uitstoot van broeikasgassen en een prognose van de uitstoot voor 2030. De KEV is in het leven geroepen om te bepalen of de klimaatdoelen binnen bereik liggen, en of extra beleid nodig is. In deze duiding schetst Publieke Zaken de rol van de KEV in het politieke proces.
In het kort:
De KEV van 2024 schetst waarschijnlijk een somber beeld over het behalen van de emissiereductiedoelstellingen. Uit de op 10 oktober gepubliceerde brief over de verduurzaming van de Nederlandse industrie bleek al dat de industrie zijn sectorale doelen waarschijnlijk niet zal halen.
Minister Hermans van Klimaat en Groene Groei stelde tijdens de hoorzitting voor haar aantreden dat zij pas nieuw beleid zal invoeren als uit onderzoek blijkt dat daar noodzaak toe is. Hermans zal zonder twijfel aanvullend beleid moeten introduceren als zij de doelstellingen in zicht wil houden, maar dat zal niet makkelijk zijn. De huidige coalitiepartijen kijken kritisch naar klimaatbeleid, de concurrentiepositie van Nederland staat al onder druk, de tijdlijn naar 2030 is kort en er zijn beperkte financiële middelen. Desalniettemin zijn de emissiereductiedoelstellingen niet geheel vrijblijvend.
Waarschijnlijk wil de Kamer zo snel mogelijk met de minister spreken over de uitkomsten van de KEV. In dit debat zal vooral de groene oppositie bij Hermans erop aandringen zo snel mogelijk additionele maatregelen te nemen. Hermans kan dan proberen dezelfde politieke route te varen als minister Jetten twee jaar geleden: een stuurgroep onderzoek laten doen naar additionele maatregelen, en die in de voorjaarsbesluitvorming in het beleid voegen. Het kan ook zijn dat zij zal aankondigen mede op basis van beleidsstukken die tot aan de Voorjaarsnota zijn toegezegd (zoals het MIEK en de IBO-nettarieven) zelf een beleidspakket vorm te geven in de Voorjaarsnota van 2025. In alle gevallen zal het voor Hermans echter lastiger zijn dan voor Jetten om extra klimaatmaatregelen door de Tweede Kamer te krijgen, ook gezien haar eigen coalitiepartners.
Terugblik op de KEV van 2022 en 2023: De realiteit haalt het klimaatdoel in
Het kabinet Rutte IV verhoogde in januari 2022 het klimaatdoel van 49% naar 55% CO2-reductie in 2030. Dit leek destijds een ambitieuze stap, en al snel bleek dat het doel zonder extra beleid niet haalbaar zou zijn. De KEV van 2022 voorspelde een bandbreedte van 39% tot 50% CO2-reductie, ver onder het eerder dat jaar verhoogde doel.
Het was aan Minister Rob Jetten om dit gat te dichten. In april 2023 presenteerde hij de “Voorjaarsbesluitvorming Klimaat” met een pakket maatregelen die 22 Megaton CO2-reductie zouden moeten opleveren. De KEV van 2023 was optimistisch en voorspelde dat wanneer álles mee zou zitten (inclusief het weer en de elektriciteitsimport), het doel binnen bereik was, met een bandbreedte van 46% tot 57%. Om dit doel te halen, moesten wel alle maatregelen uit het voorjaarspakket zo snel mogelijk worden omgezet in concreet beleid.
Uitstel, afstel en tegenvallers
Ondanks de positieve voorspellingen, zijn veel van de door Jetten voorgestelde maatregelen de afgelopen anderhalf jaar niet verder ontwikkeld. Cruciale onderdelen van het pakket, zoals CO2-vrije gascentrales, Demand Side Response, BECCS (bio-energie met CO2-afvang en -opslag) en circulaire plasticketens hebben eigenlijk zo goed als geen voortgang geboekt. Bovendien is door politieke onzekerheid en gebrek aan uitvoeringskracht het potentiële reductie-effect van het maatregelenpakket geslonken tot hooguit 5-10 Megaton, ver onder de beoogde 22 Megaton.
Na de val van het kabinet voor de zomer van 2023, bleef Nederland met een demissionair kabinet achter, wat verdere beleidsontwikkeling vertraagde. Tenslotte heeft het nieuwe kabinet Schoof een aantal klimaatmaatregelen al volledig geschrapt, zoals de verplichte (hybride) warmtepomp en de verhoging van de CO2-heffing voor de industrie. Voor de daling van emissies in de landbouwsector (en behalen van het doel uit de Methaanstrategie) werd het geschrapte Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) en bijbehorende Transitiefonds als belangrijkste instrumenten gezien, en een alternatief vanuit het kabinet laat nog op zich wachten. Ook op andere dossiers zit het niet mee. Zo zit het elektriciteitsnet in heel Nederland op slot, lijkt waterstof toch een langere warmloopperiode nodig te hebben, de verkoop van elektrische auto’s blijkt tegen te vallen en is de ontwikkeling van warmtenetten volledig stilgevallen.
Onze prognose voor de KEV van 2024: De klok tot 2030 tikt
De KEV van 2024 zal naar verwachting een somberder beeld schetsen. Veel maatregelen uit het klimaatpakket van Jetten zullen niet meer (volledig) worden meegeteld voor 2030. PBL heeft al gecommuniceerd dat de (geschrapte) maatregelen uit het Hoofdlijnenakkoord wel zijn meegenomen, maar dat het Regeerprogramma te laat kwam om volledig door te kunnen rekenen.
Hierdoor zou de bovenkant van de bandbreedte voor CO2-reductie in 2030 rond de 50% kunnen komen te liggen, onder het doel van 55%. Dan zijn we eigenlijk terug bij de situatie van 2022. Echter, met het verschil dat we inmiddels nog maar grofweg 5 jaar hebben tot 2030. Daarmee wordt het langzaamaan onhaalbaar om met nieuw beleid het 2030-doel dichterbij te brengen. Het invoeren van nieuw beleid duurt lang, wetgeving heeft al snel twee jaar nodig om goedgekeurd te worden, en grote technische projecten kosten 5 tot 7 jaar om te komen van een eerste plan tot een operationeel project. Bovendien ligt vooral de infrastructuur achter op de planning.
Gematigde politieke steun voor klimaatbeleid
Het nieuwe kabinet lijkt niet geneigd om rigoureuze stappen te zetten. De meeste coalitiepartners hebben zich de afgelopen jaren geen fervente voorvechters van ambitieus klimaatbeleid getoond. Zeker PVV en BBB hebben serieuze vraagtekens bij de haalbaarheid en kosten voor burgers. De VVD lijkt de enige partij die op dit moment echt enthousiast over klimaatbeleid. Echter, in het Hoofdlijnenakkoord staat wel dat deze coalitie zich aan de bestaande afspraken wil houden en in actie komt zodra de doelen niet worden gehaald. Nationale koppen bovenop Europees beleid zijn volgens de coalitie niet aan de orde, wat de mogelijkheden voor extra maatregelen beperkt.
Het blijft dus de vraag of het nieuwe kabinet actief beleid gaat voeren om de doelen voor 2030 alsnog te halen. Minister Hermans heeft bevestigd aan de emissiereductiedoelen te willen vasthouden, waarbij zij wel oog wil houden voor betaalbaarheid en energieonafhankelijkheid. Op haar pad zal ze niet alleen haar minder enthousiaste coalitiepartners tegenkomen, maar ook haar VVD-collega en minister van Financiën Eelco Heijnen. Er lijkt weinig financiële ruimte om kostbare extra maatregelen te nemen. Maar er zijn ook kansen: de begrotingsbehandeling voor het ministerie van KKG moet nog plaatsvinden (week van 4 november). Schuiven binnen de begroting zal echter niet voldoende zijn. Daarmee is de voorjaarsbesluitvorming het meeste logische moment om extra maatregelen aan te kondigen.
De juridische consequenties kunnen groot zijn
Het kabinet Rutte IV heeft het 55% doel in de Klimaatwet vastgelegd als “streefdoel”. Dit streefdoel is beoogd niet juridisch bindend te zijn. Daarnaast is er geen Europese emissiereductiedoelstelling voor Nederland als geheel. De ETS sectoren (industrie en elektriciteit) vallen onder het Europese ETS doel (-63% voor de gehele EU). Voor de ESR-sectoren (onder andere de gebouwde omgeving, landbouw en transport) heeft Nederland wel Europese verplichtingen gekregen, waar Nederland zich dan ook aan zal moeten houden.
Bovendien, uit de Urgenda-uitspraak blijkt dat Nederland op grond van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens gehouden is tot een zekere emissiereductie. Destijds was dat op basis van IPCC-beramingen tenminste 25% in 2020. Het niet behalen van de emissiereductiedoelen, en geen extra maatregelen nemen als je dat ziet aankomen, kan daarom opnieuw leiden tot rechtszaken die Nederland alsnog dwingen rigoureuzere maatregelen te nemen dan dit kabinet zelf zou kunnen of willen nemen. De emissiereductiedoelstellingen zijn dus niet verwaarloosbaar in het bepalen van beleid.
Conclusie: Vasthouden aan Nederlandse doelen of aansluiten bij het Europees speelveld?
Met de publicatie van de KEV 2024 zal duidelijk worden dat de ambitie van 55% reductie in 2030 steeds onhaalbaarder wordt. Terwijl Nederland worstelt met de uitvoerbaarheid van dit zelf opgelegde doel, zal de Europese Green Deal en nieuwe Clean Industrial Deal steeds belangrijker worden als maatgevend voor de klimaatmaatregelen in ons land. De vraag blijft of Nederland in de huidige politieke context in staat is de nodige stappen te zetten, of dat het speelveld zich verschuift naar de Europese arena.
